INTOSAI: Culto superfluo a la Independencia (página 2)

La Intosai afirma en la Meta Estratégica 1, "Las
EFS deben servir como modelos de rol para las entidades del
sector público y la sociedad en general" y en
consecuencia, éste Órgano rector también lo
debería de asumir, sobre todo, si asevera "El
núcleo de la INTOSAI consiste en ser una entidad
democrática que actúa a través de la
consulta y el consenso"[6], y si, dos de sus
Valores Centrales son: la inclusividad y la cooperación.
Por el primero se entiende la acción y efecto de incluir,
es decir, es lo contrario a la exclusión que enfatiza la
segregación y la desigualdad en la participación.
En este sentido el Valor de la Inclusión forma parte de
los Derechos Humanos al constituirse como una promoción a
la igualdad de derechos y oportunidades, y aplicado en nuestro
caso, una Fiscalización Inclusiva debe garantizar el
acceso de todos los auditores en las consultas y debates de
interés común; y el segundo, es la capacidad de
obrar conjuntamente con otra u otras personas para un mismo fin.
Pero en la realidad de la Intosai lo que se dice es diferente a
lo que se hace. Por ejemplo, el 17 de agosto de 2010 (fecha de
elaboración del presente escrito) se lee en la
página web de la Intosai "La última versión
del borrador del Plan Estratégico de la INTOSAI 2011-2016
fue enviado a finales de mayo de 2010 a todos los miembros para
expresar sus comentarios. Se ruega a todos los
miembros…más". Y al pretender leer más,
resulta que al usuario se le solicita la contraseña para
acceder a la información, luego se excluye al común
de los auditores e interesados en conocer el desarrollo de un
documento básico de la fiscalización
pública. Y así es en la generalidad de los eventos
organizados por la Intosai, existe una exclusión de los
auditores en el proceso de consulta y discusión sobre las
directrices fundamentales de la fiscalización. Luego
entonces, ¿No resulta incongruente que la Intosai
afirme ser una entidad democrática que promueve la
transparencia cuando es incapaz de generar un ambiente de
inclusividad?

• b) ¿Existe debate?

En el Plan Estratégico 2005-2010 en la INTOSAI de
un Vistazo, dice "La INTOSAI promueve la discusión y el
debate activos que permitan llegar a acuerdos de amplia base" y
Franz Fiedler, Secretario General de la Institución,
reitera "A lo largo de sus 50 años de historia, la INTOSAI
ha tratado en numerosas ocasiones el tema de la independencia de
las EFS. En realidad, no sería exagerado afirmar que
éste ha constituido el tema central para la INTOSAI, y una
cuestión de debate permanente desde su
fundación"[7]. Y sí efectivamente,
la Intosai por más de 50 años se ha ocupado sobre
la cuestión de la independencia: en 1977 la
Declaración de Lima; en 1998 en Montevideo se creó
una task force sobre la independencia de las EFS; en 2001 en el
IV Congreso de la EUROSAI se presentó un informe final
sobre la independencia; en 2007 se aprobó la
Declaración de México sobre independencia; y en el
Plan Estratégico 2005-2010, Meta Estratégica 1, sus
miembros aprobaron y adoptaron para su utilización en cada
país "un método para la supervisión de la
independencia de las EFS". Por lo que, si 189 miembros de la
Intosai han analizado y discutido ampliamente el tema de la
independencia (problema central), y han trabajado estrechamente
con organizaciones internacionales afines, y además han
creado redes informales entre profesionistas para compartir
conocimientos y experiencias (Meta Estratégica 2 y 3), en
consecuencia se debería aceptar, lo expresado por los
ponentes al 50 aniversario de la Intosai, en cuanto a que la
Declaración de Lima y sus documentos básicos son
claros, inequívocos e incuestionables. Sin embargo, en lo
relativo a la fiscalización pública, que
atañe el control y evaluación de los fondos
públicos, y por tanto, resulta del interés
público, no es conveniente aceptar ideas o pensamientos
bajo el principio de autoridad, aunque sean instituciones
reconocidas como la INTOSAI, IFAC, GAO, o cualquier otra sigla
que asuma que su conceptualización o normatividad se
encuentra fuera de duda. Por tal motivo es necesario poner a la
independencia en las EFS en tela de juicio, mediante la
indagación:

¿Cómo se logra la independencia
en las EFS?

La respuesta, al parecer, podría encontrarse en
el Preámbulo de la Declaración de México
sobre la Independencia, que dice "a través de la
aplicación de los principios sobre independencia, las EFS
pueden lograr su independencia". O sea, una explicación en
redondo, no dice nada. Pero lo más preocupante se
señala en el párrafo posterior, en cuanto a que la
aplicación de estos principios "se consideran el ideal
para una EFS independiente. Se reconoce que actualmente ninguna
EFS cumple con todas estas disposiciones". Luego, si se admite
que ninguna Entidad de Fiscalización Superior cumple con
los principios de independencia, porque representan una
idealidad, lo importante a determinar es, si el ideal es
solamente una aspiración inalcanzable o se hace
realidad.

Franz Fiedler, Secretario General de la Intosai en el
Prólogo a la Declaración de Lima para la Revista
Internacional de Auditoría Gubernamental en 1998, finaliza
"Nuestra tarea sigue siendo la puesta en práctica de sus
elevados ideales". Lo anterior demuestra, que al interior de la
Intosai se concibe a la Declaración de Lima como un ideal,
pero a su vez, el ideal se pone en actividad, en ejercicio, en
concreto, y de la elevación lo trasladan al campo material
(puesta en práctica). Un salto que no se explica pero que
tampoco se demuestra, y no se demanda la explicación,
porque la autoridad se ha impuesto a la libertad de cuestionar y
disentir.

En las Normas de Auditoría de la Intosai, se dice
"Los auditores y las EFS deben ser independientes" (2.2.1) y en
consecuencia, el "deber ser" nos remite a la ética. Y
efectivamente, el Código de Ética, publicado por el
Comité de Normas de Auditoría en el XVI Congreso de
la INTOSAI en 1998 en Montevideo, Uruguay, el capítulo 3,
tiene como título: Independencia, objetividad e
imparcialidad. Éste es, sin duda, el nudo gordiano en la
fiscalización; la confusión y la falta de rigor en
el manejo de los conceptos de independencia y objetividad. Porque
resulta incorrecto situar la noción fundamental de la
auditoría pública, es decir, la independencia, como
una cuestión ética, de decisión individual,
en donde la independencia se genera a través de un acto de
voluntad, al asumir la libertad para auditar manifestando que no
se está sujeto a directrices o interferencias externas de
ninguna clase. Pero en caso que fuera posible, cómo se
demostraría que un auditor o una EFS realmente son libres
en su actuar, si la decisión proviene de lo interno, y por
tanto, de la subjetividad. Y sea la razón del
carácter inasible de la independencia en la
fiscalización.

Y no obstante que se concibe a la independencia como un
ideal, se recomienda que "los auditores actúen de un modo
que aumente su independencia, o que no la disminuya por
ningún concepto" (punto número 14). Por lo que si
se acepta la concepción que la "la independencia no
disminuya" es porque se acepta que cierta independencia existe
per se. Como si la independencia fuera inherente a las EFS. Franz
Fiedler, en el Prólogo a la Declaración de Lima, lo
ejemplifica "El propósito esencial de la
Declaración de Lima consiste en defender la independencia
en la auditoría de la Administración
pública". Ésta concepción ha influido en
forma determinante en las normatividades y en el pensamiento de
la fiscalización, por ejemplo: El Presidente del IFAC,
señala "los retos a los que se enfrenta la
auditoría (…) la defensa de la calidad e
independencia"[8]. O "El auditor debe tener
independencia con relación al sistema objeto de la
auditoría y debe mantener una actitud independiente y
objetiva en todo lo relacionado con su actuación
profesional"[9]; asimismo, un miembro del
Comité de Normas Internacionales de Ética para
Profesionales (IESBA) señala "Mantener la independencia es
una responsabilidad a nivel individual"[10]; Franz
Fiedler en su ponencia del 50 aniversario de la Intosai, expone
"Las EFS comparten la responsabilidad de preservar su propia
independencia"[11] y de modo similar la Letrada
del Tribunal de Cuentas de España, concluye en su
artículo, "De un modo general y siempre teniendo presente
algunas excepciones, podemos señalar que
prácticamente todas las EFS poseen autonomía y/o
independencia"[12].

Sin embargo, la Declaración de México
sobre Independencia, ha introducido una nueva
conceptualización acerca de la independencia, en su
Preámbulo, establece "Que, a través de la
aplicación de los principios sobre independencia, las EFS
pueden lograr su independencia" y "Que las disposiciones para la
aplicación de los principios que aquí se incluyen
sirven para ilustrarlos y se consideran el ideal para una EFS
independiente. Se reconoce que actualmente ninguna EFS cumple con
todas estas disposiciones". En consecuencia, si ninguna EFS
cumple con los principios de independencia, ninguna EFS es
independiente. Y por lo tanto, la independencia no es inmanente a
la auditoría y a las Entidades de Fiscalización
Superior. Un cambio sustancial, dado que el problema ya no radica
en defender, mantener, preservar y poseer la independencia. La
independencia se logra si se cumplen ciertos principios. Hasta
aquí es la parte positiva y correcta de la nueva
concepción sobre la independencia.

Pero tal parece que las ataduras intelectuales o la
inercia acomodaticia impiden a la Intosai emprender a fondo la
innovación. Al supeditar los principios al ideal, al no
asumir un examen científico sobre su noción de
objetividad, por ejemplo, en el Principio No. 3, se apunta "Las
EFS deben asegurar que su personal no desarrolle una
relación demasiado estrecha con las organizaciones que
audita, de modo de ser y parecer objetivas". Las Normas de
Auditoría de la Intosai, señalan "Las EFS deben ser
objetivas- y aparecerlo- en la fiscalización de los
organismos y de las empresas públicas" (2.2.40), y por lo
tanto, no resulta extraño que personalidades como el
Director del Instituto de Auditores Censores Jurados de Cuentas
de España, afirme "Dos son los aspectos fundamentales a
tener en cuenta la hora de hablar de la independencia del
auditor. El primero, la actitud mental del mismo profesional, que
permite al auditor actuar con libertad respecto a su juicio
profesional. Para ello debe encontrarse libre de cualquier
predisposición que limite su imparcialidad objetiva de los
hechos, así como la formulación de sus
conclusiones. El segundo aspecto enfatiza en la apariencia de ser
independiente"[13]. Así las nociones de
"parecer" o "aparecer" resultan explicativas en el discurso de la
fiscalización. Por lo que resulta incongruente que una
organización internacional establezca en su Visión:
Promover el buen gobierno, habilitar a las EFS para que ayuden a
sus respectivas Administraciones a mejorar el rendimiento,
perfeccionar la transparencia, garantizar la obligación de
rendir cuentas, mantener la credibilidad, luchar contra la
corrupción, promover la confianza pública y
fomentar el uso de los recursos públicos en beneficio de
sus pueblos. Luego:

¿Cómo pretende la Intosai
generar credibilidad y confianza cuando promueve una
independencia y objetividad que no es?

Porque parecer es asumir determinada apariencia, que
parece y no es, y la apariencia nos remite al fingimiento, la
simulación y al engaño. Y el Código de
Ética de la Intosai, en el capítulo 2, dice "La
integridad puede medirse en función de lo que es correcto
y justo. La integridad exige que los auditores se ajusten tanto a
la forma al espíritu de las normas de auditoría y
de ética". Luego entonces, ¿Es correcto y justo que
los auditores y las EFS aparenten o simulen la independencia u
objetividad?

En el fondo, la indeterminación conceptual en las
nociones básicas de la auditoría pública o
fiscalización-independencia y objetividad- al situarlas en
el campo de la ética (deber ser) o en la
psicología (atributos) tal como en, "La objetividad
e independencia del auditor son requisitos tratados en nuestras
normas. Uno de los propósitos de las Normas para el
ejercicio profesional de la Auditoría Interna es el de
definir los principios básicos que representen el
ejercicio de la auditoría interna tal como este
debería ser, y el de proveer un marco para ejercer
y promover un amplio rango de actividades de auditoría
interna de valor agregado. Para el cumplimiento de estos
propósitos las normas requieres que los auditores internos
tengan entre sus atributos el ser independientes y
objetivos"[14], y "El artículo 8 contiene
el régimen del deber de independencia que han de
observar los auditores de cuentas en el ejercicio de su
actividad, el cual se basa por una parte en la enunciación
de un principio general de independencia que obliga a todo
auditor a abstenerse de actuar cuando pudiera verse comprometida
su objetividad en relación a la información
económica financiera a auditar"[15].
Véase la frase, "un principio de independencia que obliga
al auditor a abstener cuando se viera comprometida su
objetividad". Lo anterior, es la concepción que prevalece
en el mundo de la fiscalización, una objetividad que se
encuentra, en sí, en el auditor, es decir, en el sujeto.
Pero en la ciencia, la objetividad es una cualidad de lo
objetivo, que pertenece o es relativo al objeto, independiente de
las formas de pensar o de sentir de los sujetos. Y no obstante
que en la Declaración de Lima, se recomienda "Los
métodos de control deben adaptarse continuamente a los
progresos de las ciencias" (art. 13, 3). La ciencia se encuentra
ausente en el desarrollo del pensamiento de la
Intosai.

El asunto de la independencia, y por ende, el de la
objetividad, es que no se ha asumido como un problema, en tanto
la Intosai ha partido del supuesto que sus principios y valores
guían la labor cotidiana de los auditores, pero ignora
cómo se logra la independencia, y en lo fundamental,
cómo se demuestra que una auditoría en lo concreto
cumple con la independencia y objetividad. Lo anterior explica la
crisis de la auditoría pública y de las Entidades
de Fiscalización Superior, pero su ortodoxia continua
repitiendo el dogma, no obstante las debilidades en sus
principios, derivado de la ausencia de un debate abierto y la
promoción de una cultura democrática al interior de
la Intosai y en las EFS, mientras el costo de la incompetencia la
siguen pagando los pueblos, como Hungría, que en el fervor
del 50 aniversario de la Intosai, el Dr. Árpad
Kovács, Presidente de la Oficina de Auditoría del
Estado de Hungría y Presidente de la Intosai, en el
discurso de apertura, afirmó "el trabajo y el
funcionamiento de la EFS pueden ejercer una influencia
significativa y decisiva sobre la gestión de las finanzas
públicas y la protección del dinero de los
contribuyentes en el país en
cuestión"[16], cuando más tarde se
conoció que se habían falseado las cuentas
públicas durante la gestión del Dr. Kovács,
claro, cumplió con el pensamiento de la Intosai, de
aparentar la independencia y de simular que cumplía con el
pueblo de Hungría. Por esto, y muchos ejemplos que ocurren
en las Entidades de Fiscalización de Superior,
declaremos que el culto superfluo a la independencia y su
Carta Magna… ¡Han muerto! Y dejemos para la
historia de la fiscalización su intento fallido, pero para
nuestro presente, incorporemos la ciencia a la
investigación de la auditoría pública, y
quizá un día próximo, se demuestre o no, de
manera clara y objetiva, la independencia en cada una de las
auditorías. La independencia en las EFS no es una
entelequia, es una aspiración a lograr cada día,
que se logra a través de la determinación
conceptual y de su método, sujeto al escrutinio y a la
crítica permanente de la sociedad.

Autor:

Mario Alberto Gómez
Maldonado

[1] La independencia de las Entidades
Fiscalizadoras Superiores. INTOSAI: los primeros 50
años, www.intosai.org, pp. 118-119.

[2] Una interpretación de la
Declaración de Lima. Ídem, p. 110.

[3] Ídem, p. 108.

[4] Figueroa Neri, A. La Auditoría
Superior de México en el horizonte internacional de la
Fiscalización Superior. www.asf.gob.mx, Diciembre de
2007, p. 15.

[5] Plan Estratégico de la Intosai
2005-2010, La Intosai de un Vistazo, www.intosai.org, p.5.

[6] Ídem, p.5.

[7] La independencia de las Entidades
Fiscalizadoras Superiores, Ídem, p. 128.

[8] Fermín del Valle, Juan
José. Entrevista, Revista Auditores No. 4, junio de
2007, p. 27.

[9] Normas de Auditoría Externa de la
Auditoría General de la Nación, aprobadas por
Resolución 145/93 AGN del 7 de octubre de 1993, II
Normas Generales relacionadas con el auditor. P. 2.

[10] Rodríguez, Carmen. Independencia
del Auditor. Tendencias a nivel internacional, Revista
Auditores No. 4, junio de 2007, p. 53.

[11] Ídem, p. 131.

[12] Jiménez Rius, Pilar.
¿Quién controla a las entidades fiscalizadoras
superiores?: el caso de la GAO de los Estados Unidos, Revista
de la Red de Expertos Iberoamericanos en Fiscalización,
Número 2, 2º. Semestre, 2008, p.25.

[13] López Casuso, Agustín. La
independencia del auditor, Nueva Economía, Número
171, www.el mundo.es/2003.

[14] Rios, Gustavo. Objetividad e
Independencia del Auditor. Normaria. Boletín de la
Comisión de Normas y Asuntos Profesionales del Instituto
de Auditores Internos de Argentina, No. 1, enero de 2003.

[15] Nueva Ley de Auditoría de
Cuentas. Ley 12/2010, de 30 de junio. BOE, No. 159, Sec.1, p.
57589.

[16] Discurso de Apertura. INTOSAI: primeros
50 años.www.intosai.org, p. 142.